在宪法指导下，我国改革开放和现代化建设事业取得了举世瞩目的成就。

对于全国人大的选举工作，通常是由中共中央向各省、自治区、直辖市等中共党委转发中共全国人大党组关于做好第×届全国人大代表换届选举工作的意见。这种民主机制决定了议员们得想方设法维护选民们的利益，自然应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。

一方面，就中国人大规模大、代表数量太多(比如全国人大代表近三千人)、代表普遍兼职(专职化水平低)、会议次数少(一般每年召开一次)、会期短(一般两周)，难以有效行使职权而言。首先，关于人大代表和常委会委员的结构。截至2008年年底，全国31个省、自治区、直辖市已有24个省、自治区、直辖市人大常委会实行了公民旁听常委会会议制度。根据较多数选民的意见，确定和公布正式代表候选人名单(《选举法》第10条第一款第四项)对于正式候选人的确定有着法定的效力。按照这种规定，议员基本不得同时兼任所有的公职。

从当前人大代表结构与选举模式上看，中国人大代表在本质上是一群按照严格的法定程序产生出来的各行各业的社会精英，在这些社会精英中，大致上，有一些社会精英是政策的幕后主导者，他们主要是代表中的党政领导人。(32)《中共A省人大常委会党组关于做好全省县乡两级人民代表大会换届选举工作意见》(内部资料)，资料来源：中共A省B市C区委组织部。另一方面，为了保障作为民意机关的议会能够发挥立法、决策、财政监督、人事监督等民主职能，避免其他机关非法干预，应当对作为民意代表的议员特权——主要包括薪俸待遇、不受逮捕权、言论及表决免责权等方面——予以合理保障。

主要有两种：由人大相关工作机构按照规定的旁听条件和旁听席座位数量，确定旁听人员名单。(35)史卫民、郭巍青、刘智著：《中国选举进展报告》，北京：中国社会科学出版社2009年版，第165－171页。(37)有意思的是，这些被推荐成为人大代表候选人的人员，甚至可以异地参加选举，自己还不用出席选举会议，如果当选了，则该级人大常委会办公厅(办公室)会通知他(她)当选了，并办理代表证，参加人大会议和有关活动。这是因为，民主选举的本质是选民(人民)按照严格的法律程序投票选择认为真正能够代表自己的代议士的政治行为。

正是立基于这一宪法原理，由人民选举产生的人民代表(议员)所组成的国家机关便在民主制度中具备基础性地位。(2)对于性别要求，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》规定：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表……应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例(第6条第一款)。

主要由三种方式产生：本人报名、单位推荐和直接邀请。其中有行政职务的23人，包括高校党委书记1人、校长(院长)2人、副校长3人、高校院系系主任1人、中专学校校长(函授站长)4人、党校校长2人、中学党支书、校长、副校长9人、小学校长1人。非公有制经济代表人士等其他社会阶层人士担任代表，要统筹兼顾，注重质量，比例适当。因此，先进各国都没有所谓‘保障名额的制度。

这一性质也消解了实践中人大代表及常委会委员选举中人大代表(常委会委员)候选人自上而下预先安排与选民自下而上选举存在的张力。不仅如此，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第5条第三款还强调代表不脱离各自的生产和工作。关键词:  人民代表大会。(12)萧文生著：《国家法(Ⅰ)——国家组织篇》，台北：元照出版公司2008年版，第304页。

本文写作的目的是客观呈现中国国家权力机关的性质，并不评价这一性质是否适合中国国情。我国现行《宪法》和法律规定了人大代表和人大常委会委员的一系列义务，这些义务有：(1)模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，并且在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施(《宪法》第76条第一款、《全国人民代表大会组织法》第40条、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第4条第一项)。

(43)政协领导之所以在人大代表中所占名额小，是因为他们大多被推举进市政协，成为与市人大会议同步召开的市政协会议的政协委员。因为只有议员之间地位是平等的，议员才可能根据议事规则独立且自由地与同侪们，平等地讨价还价、维护人民(选民)的政治利益。

(36)如果选民或代表联合提名的代表超过了最低差额倍数，实践中则做选民和代表的工作，尽可能减少确定正式候选人的预选程序。如果所谓的议会(或者别的什么称呼)并不具备民意机关的性质，那么其组成成员——所谓的议员(或者别的什么称呼)——便不可能具备民意代表的性质。(27)根据王晓民主编的《世界各国议会全书》(世界知识出版社2001年版)所附的各国议会议员情况一览表进行统计，在所列中国之外的185个国家议会(国会)中，议员有薪俸的有110个(其中有2个采两院制的国家其中一院没有薪俸)，没有薪俸的仅有7个，不清楚的有68个。少数民族代表和归侨代表要按照法律规定予以保证，特别是少数民族聚居的地方，每一聚居地的少数民族，都应当有县、乡两级人大代表。通过上述中国人大及其常委会、人大代表与人大常委会委员同国际社会议会和议员性质的比较，我们可以清晰地看到，尽管现行《宪法》和法律的确在形式上赋予了中国人大及其常委会民意机关、赋予人大代表与人大常委会委员民意代表的性质，但是，无论是从人大及其常委会活动的公开性，还是对人大代表与常委会委员的结构要求、兼职制度、津贴制度、义务要求和行政级别规定，现行《宪法》和法律同样与国际社会作为民意机关的议会和作为民意代表的议员存在本质的不同。还有一些是国家政策的咨询者、建议者和参与表决者，这些主要是除上述两类群体之外的其他人大代表。

同样也无助于解读当前中国选举制度中存在的一些与国际社会议员民主选举格格不入的现象。(3)现任和曾担任过省、市政协领导职务人大代表。

另一方面，也正因有这些行政级别的差异，至少从专职的人大常委会委员的工资待遇上看，他们之间的收入是不相同的。  沈寿文，云南大学法学院副教授。

这种特征在人大及其常委会同国际社会议会会议的公开程度之对比中，以及人大代表与人大常委会委员同国际社会议员基本情况之对比中得到淋漓尽致的体现： 一方面，就人大及其常委会同国际社会议会会议的公开程度比较观察，二者差异巨大。一般经过初步提名、通过讨论协商、征求意见最后确定正式代表候选人。

这些人大代表占总人数的6.4％，其中村支书、村委会主任、副主任19人、妇女主任3人、普通农民6人。(18)前全国人大常委会副委员长、法制工作委员会主任王汉斌：《关于〈中华人民共和国全国人民代表大会议事规则(草案)〉的说明——1989年3月28日在第七届全国人民代表大会第二次会议上》。有意思的是，对于实施间接选举的全国、省、市(设区)三级地方人大代表选举工作，按照《选举法》规定，主持选举的机构为本级人大常委会(第8条)。在全国和省级人大常委会中应有民主党派成员或无党派人士担任副秘书长。

如果说，特定区域选举产生的民意代表才能较为紧密地代表该特定区域选民(人民)的利益，同时为了保障自己政治生命的延续，该民意代表不得不倾听该区域选民(人民)呼声属实的话。而且，也正因为人大常委会专职委员存在与行政机关和其他国家机关相匹配的行政级别关系，实践中才会出现一些行政官员和其他国家机关(法院、检察院)通过法定选举程序调入人大常委会担任专职委员(含主任委员、副主任委员等)的现象。

显然，从职业上看，昆明第十三届人大代表不仅有国家机关干部，也有企业老板、工人、农民、教师、医生、律师等不同的职业。③沈寿文：《政府权力横向配置新论——从结构功能主义角度的分析》，载《政法论丛》2011年第1期，第15－16页。

  注释: ①See Daniel E. Hall, ADMINISTRATIVE LAW(New York: Delmar Publishers Inc. Lawyers Cooperative Publishing, 1994). pp13-14. ②［日］美浓部达吉著：《议会制度论》，邹敬芳译、卞琳点校，北京：中国政法大学出版社2005年版，第70页。(46)更何况这种不合时宜的声音早在代表候选人提名机制中大致得到提防。

既然会期短，那么就延长会期，不就能够解决人大难以有效行使职权的问题吗？这种显而易见的解决办法，在1982年宪法修改过程中便有人提出过，有的说，人大要成为真正工作的机关，就应该增加每年开会的次数。对于地方人大及其常委会的选举工作，通常情况下，中共各省、自治区、直辖市党委根据《中共中央关于转发〈中共全国人大常委会党组关于做好全国县乡两级人民代表大会换届选举工作意见〉的通知》(比如中发［2011］4号)、《中共中央关于转发〈中共全国人大常委会党组关于县级以上地方各级人民代表大会换届选举工作有关问题的意见〉的通知》(比如中发［2002］6号)，向本省、自治区、直辖市所辖的各级党委、各厅局党委(党组)和各人民团体党组转发中共本省(自治区、直辖市)人大党组关于做好全省(市、自治区)县乡两级人民代表大会换届选举工作意见的通知，强调换届选举的重要事项，比如换届选举工作全过程都要在党委统一领导下进行，善于运用法律实现对换届选举工作的领导权和主动权，重大问题向党委请示汇报，由党委决定，切实保证选举工作的正确方向的党的领导原则。(41)这种代表候选人确定模式，配之以选举中代表候选人禁止竞争限制，所产生出来的具备各种特殊结构和身份的人大代表，在形式上符合了代表的广泛性。(14)许庆雄著：《宪法入门Ⅱ：政府体制篇》，台北：月旦出版股份有限公司1998年版，第44－51页。

我国人大代表与人大常委会委员(尤其是常委会专职委员)的行政级别现象，与国际社会作为民意代表的议员有天壤之别。(44)许崇德著：《中华人民共和国宪法史》(下卷)，福州：福建人民出版社2005年版，第512页。

这就是为什么人大代表所兼任职务普遍具有高度行政化，不仅上述党(中共)政(行政机关)领导、人大领导、政协领导、法院领导、检察院领导具备《公务员法》所谓的行政级别，而且一些民主党派人大代表、国有企业代表、人民团体代表、高校代表(尤其是党委书记、校长、院长、副校长等)、医生代表(尤其是公立医院院长、副院长)等都具备行政级别，甚至农民代表中村官占全部农民代表的比例也高达78.6％。有民主党派、工商联、工会、妇联、侨联、宗教团体等不同界别的代表。

事实上，人大及其常委会选举工作也是在党委统一部署下拉开序幕的。(11)沈寿文：《政府权力横向配置新论——从结构功能主义角度的分析》，《政法论丛》2011年第1期，第15页。